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證券市場行政和解制度與虛假陳述損害民事賠償的銜接

導語中國證監會經國務院批準制定的《行政和解試點實施辦法》于2015年3月29日正式生效。

國浩律師事務所 · 2019-05-15 · 文/崔慶瑋 · 瀏覽5404

  證券市場行政和解制度是一項頗有意思的試點和嘗試,其涉及所有證券市場的監管對象,本文僅試著從虛假陳述民事賠償的視角進行觀察。

  中國證監會經國務院批準制定的《行政和解試點實施辦法》(“實施辦法”)于2015年3月29日正式生效。時隔四年,行政和解第一案塵埃落定。

  中國證監會[2019]11號公告稱:

  “根據《行政和解試點實施辦法》(證監會令第114號),中國證券監督管理委員會(以下簡稱中國證監會)與高盛(亞洲)有限責任公司(以下簡稱高盛亞洲)、北京高華證券有限責任公司(以下簡稱高華證券)以及高盛亞洲和高華證券的相關工作人員等9名行政和解申請人(以下簡稱申請人)于2019年4月23日就下列事項的處理達成行政和解協議:

  2013年10月8日至2015年7月3日期間,高盛亞洲自營交易員通過在高華證券開立的高盛經紀業務賬戶進行交易,同時向高華證券自營交易員提供業務指導。雙方于2015年5月至7月期間的4個交易日的部分交易時段,從事了其他相關股票及股指期貨合約交易。中國證監會于2016年7月對申請人的上述行為進行立案調查。

  根據行政和解協議:

  一、申請人已交納行政和解金共計人民幣150,000,000元。

  二、申請人已采取必要措施加強公司的內控管理,并在完成后向中國證監會提交書面整改報告。

  三、根據《行政和解試點實施辦法》第二十九條規定,中國證監會終止對申請人有關行為的調查、審理程序。”

首要任務是投資者保護

  行政和解制度的出臺是需要解決專門的問題的。《實施辦法》第一條開門見山提到,“為了試點開展證券期貨領域行政和解工作,規范行政和解實施行為,保護投資者的合法權益,根據有關法律、行政法規的規定,制定本辦法”。從立法目的看,保護投資者利益是行政和解制度的第一要務。

新的投資者補償機制

  行政和解制度里,投資者最關心的應該是行政和解金了。

  《實施辦法》第三十四條規定,“行政相對人交納的行政和解金由行政和解金管理機構進行專戶管理。”第三十五條規定,“行政相對人因其涉嫌違法行為造成投資者損失的,投資者可以向行政和解金管理機構申請補償。投資者可以通過行政和解金補償程序獲得補償 ,或者按照《中華人民共和國民事訴訟法》的規定對行政相對人提起民事損害賠償訴訟請求賠償。但投資者已通過行政和解金補償程序獲得補償的,不應就已獲得補償部分再行請求民事損害賠償。”

新的補償途徑

  行政和解制度下,投資者獲得了新的補償途徑。

  (一) 向行政和解金管理機構申請補償

  《實施辦法》第二十七條規定了行政和解金數額的確定方式,即,由中國證監會通過“與行政相對人進行協商”輔以“采取適當方式,就投資者損失情況聽取投資者的意見”來確定數額。

  中國證監會和財政部發布的《行政和解金管理暫行辦法》(“管理辦法”)指定中國證券投資者保護基金有限責任公司(“投保基金公司”)履行行政和解金的管理職責。投保基金公司收到行政和解金后,應當盡快制定行政和解金補償方案,并報中國證監會備案。

  根據《管理辦法》,投保基金公司制定的行政和解金補償方案應當載明以下內容:(1) 有資格獲得行政和解金補償的投資者范圍;(2) 向適格投資者發出補償通知的程序;(3) 投資者申請行政和解金補償及其資格審查的程序;(4) 行政和解金的具體分配方案;(5) 向投資者支付補償款的程序;(6) 執行行政和解金補償方案涉及的各項支出。投保基金公司可以就補償方案內容以適當形式征求投資者的意見。投保基金公司使用行政和解金對投資者作出補償的,補償數額原則上以投資者受到的損失為限。因執行行政和解金補償方案而產生的有關費用,從行政和解金中列支。

  在上市公司涉及虛假陳述損害賠償的情景下,從上述規定可以看出:

  首先,行政和解金的數額是通過與上市公司[注1]協商確定。為使這個數額能真正實現補償投資者的目的,需要征詢投資者的意見。這個過程中,中證中小投資者保護中心作為中國證券市場重要的投資者保護機構,應有必要發揮積極的作用。

  其次,就目前既有的規則來看,確定數額所能參照的量化標準,應仍是最高人民法院在2003年發布的《關于審理證券市場因虛假陳述引發的民事賠償案件的若干規定》(“若干規定”)中所確立的標準。行政和解的情況下,如何體現《若干規定》里提及的諸如“實施日”、“揭露日”、“更正日”等關鍵時間節點值得關注。

  最后,投資者從和解金中獲得的補償仍以根據《若干規定》所確定的損失數額為限,同時,和解金系按比例向投資者進行補償。那么,在計算這個比例的過程中需要遵循什么原則有待進一步細化。比如,是否是按照先到先得原則進行補償,亦或是,設定一個合理的申報周期,對周期內申報的投資者按比例補償。前者認定一個補償一個,可以最大程度解決投資者賠償周期過長的問題,后者則將在時間和范圍上尋求一個適當的平衡。但無論如何,投資者需要注意的是,和解金補償機制下,足額補償不是必然的。

  (二) 就未獲補償或未能足額補償的部分基于民事訴訟程序向上市公司提起民事訴訟

  對于未能從和解金中取得補償或未能足額受償的投資者,仍可以循民事訴訟途徑根據《若干規定》提起虛假陳述民事損害賠償之訴。這里需要關注的問題是,如何將行政和解與《若干規定》中的民事訴訟機制進行銜接。

  《若干規定》第五條規定:

  “投資人對虛假陳述行為人提起民事賠償的訴訟時效期間,適用民法通則第一百三十五條的規定,根據下列不同情況分別起算:

  (一) 中國證券監督管理委員會或其派出機構公布對虛假陳述行為人作出處罰決定之日;

  (二) 中華人民共和國財政部、其他行政機關以及有權作出行政處罰的機構公布對虛假陳述行為人作出處罰決定之日;

  (三) 虛假陳述行為人未受行政處罰,但已被人民法院認定有罪的,作出刑事判決生效之日。”

  司法實踐中,法院一般以行政處罰決定作為受理投資者起訴的前提條件,并以行政處罰決定書中查明的事實和結果作為主要事實的認定依據。

  顯然,行政和解協議不屬于上述行政處罰決定。但《實施辦法》又專門提及了行政和解機制下,投資者可以提起民事訴訟。因此,我們可以合理地認為,從中國證監會角度,其贊同并支持以行政和解協議替代行政處罰決定作為投資者提起民事訴訟的依據。從民事訴訟角度反向看待行政和解協議,行政和解協議的內容就必須要包括《若干規定》中提及的各項法院需要查明的行為和時間要素,或者,由中國證監會與法院之間建立有效的查明機制,使得法院能獲取充分的信息以查明相關事實。

化解“查而不罰”的尷尬

  隨著中國證券市場近年來信息披露違法行為的爆發式增長,違法行為的復雜性也與日俱增。出現違法行為,監管機構勢必不能缺位,否則,就會使違法者產生僥幸心理,損害證券市場的秩序。但監管機構越來越重的執法負擔也是需要正視的。在這個矛盾之下,證券市場中“查而不罰”的上市公司也越來越多。“查而不罰”的情況下,直接導致投資者因不滿足《若干規定》第五條規定的條件,而無法及時維權,相反,上市公司的其他債權人卻可以紛紛向上市公司主張權利,使原本就處于弱勢的中小投資者更顯弱勢。

  行政和解機制顯然有助于化解這個尷尬局面。至少投資者不必再對行政處罰決定望眼欲穿,也可以在很大程度上緩解監管機構的執法負擔。

上市公司接受行政和解的益處

  在談及益處前,需要明確一個問題。根據《實施辦法》,上市公司接受行政和解并不意味著虛假陳述民事損害賠償金的封頂,因為,就和解金不足以補償的損失,投資者仍有權提起民事訴訟索賠。因此,上市公司支付和解金后,仍可能面臨投資者的進一步索賠。

  那么,上市公司為什么要接受行政和解并支付一筆客觀的和解金呢?顯而易見的好處是,行政和解可以終結中國證監會的調查程序并且不屬于行政處罰,那么,就不需要面臨《上市公司重大資產重組管理辦法》第十三條規定“上市公司及其最近3年內的控股股東、實際控制人不存在”“涉嫌違法違規正被中國證監會立案調查的情形”的重組門檻,上市公司可能因此獲得一個重生的機會。這一點很重要。談及投資者保護,不僅需要考慮符合賠償條件的投資者,其他不符合賠償條件的投資者也不能忽視,所以,用民事賠償逼死上市公司未必是所有投資者想要看到結果。

制度落地的展望

  行政和解制度應當是我國證券市場監管在執法手段上重要嘗試。證券市場執法應具有懲罰性、威懾性和補償性三重制度價值。從目前的行政和解制度來看,懲罰性(不菲的行政和解金)、補償性(新的投資者補償機制)已經初露崢嶸,那么如何體現威懾性呢?很大程度上應體現在信息公開方面。信息充分公開了,才能“以儆效尤”。

  《實施辦法》第二十八條規定,“中國證監會應當依照規定公開行政和解協議的主要內容”。對于行政和解協議的主要內容的公開,應當是主動公開。中國證監會行政處罰決定和復議決定均為主動公開信息,那么,同樣作為終結調查的行政和解協議也應當是主動公開的信息。哪些內容應當公開呢?中國證監會對上市公司調查過程中已經形成的初步結果及對上市公司可能存在的違法違規行為的合理質疑應當公之于眾,當然,上市公司對此仍可保留“既不承認又不否認”的態度。一來,是對投資者知情權的保障;二來,對市場可以起到警示作用,告誡其他市場參與者,哪些紅線不可逾越;三來,法院可以通過這些公開信息查明民事損害賠償相關的事實。

  總而言之,證券市場行政和解制度的推出和落地是具有里程碑意義的,彌補了行政執法領域“剛性有余、彈性不足”的遺憾。我們由衷地希望行政和解制度能越來越完善,在證券市場執法領域發揮越來越大、越來越重要的作用。

頭圖來源:123RF

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